הממ”מ: ההפרדה בשוק התקשורת בישראל שונה מההפרדה במדינות אחרות; בארץ ההפרדה אינה בין “חברת תשתיות” לבין “חברת שירותים” אלא בין שירותים שונים

ב- 2 בינואר 2017 התקיימה ישיבת משותפת לוועדות הכלכלה וביקורת המדינה בנושא ההפרדה המבנית/תאגידית בבזק כפי שדיווחתי בזמן אמת בחלון המבזקים של אתר זה.

במקור היו אמורים להתקיים שני דיונים נפרדים יום אחר יום (כפי שדיווחתי בחלון המבזקים): בשני (2.1.2017) בוועדת הכלכלה היה אמור להתקיים דיון בנושא ההפרדה התאגידית בבזק [זאת לאחר שנשיאות הכנסת אישרה ב- 26.12.2016 הצעה ל”דיון מהיר” שהוגשה ע”י הח”כים זהבה גלאון, מיקי רוזנטל, עליזה לביא, רועי פולקמן ואוסאמה סעדי]. למחרת ביום שלישי (3.1) בוועדה לביקורת המדינה הייתה אמורה להתקיים ישיבה שתכלול בקשה לחוות דעת מבקר המדינה עפ”י סעיף 21 לחוק המבקר לגבי ההפרדה המבנית בחברת בזק.

[יצויין בהקשר זה כי אבי וייס עורך האתר “טלקום ניוז” טען ב- 5.1.2017 כי “למתנגדים הצטרף בקולניות (ללא כל סמכות חוקית ברורה לכך) גם מבקר המדינה”. לתשומת לב: סעיף 21 לחוק המבקר קובע בין היתר כי “המבקר חייב בהכנת חוות דעת בכל עניין שבתחום תפקידיו, אם יתבקש לכך מאת הכנסת,  מאת הוועדה או מאת הממשלה; חוות דעת  כאמור תונח על שולחן הכנסת ותפורסם במועד שיקבע המבקר”. בישיבה עצמה מסר נציג משרד מבקר המדינה כי המשרד צפוי לסיים בתוך 2-3 חודשים את הדו”ח שלו  על הרפורמה בשוק התקשורת הנייחת ולקראת סיום הדיון ביקש מבקר המדינה ממנכ”ל משרד התקשורת שלמה פילבר להמתין עם הנושא עד לפרסום הדו”ח. לא ברור, לפיכך, על סמך מה הקביעה כי אין למבקר המדינה ‘סמכות חוקית ברורה לכך’].

בחודש מאי 2016 הכין מרכז המחקר והמידע של הכנסת (ממ”מ) מסמך שכותרתו “יישום הפרדה מבנית ופונקציונלית בפעילותן של חברות בשוק התקשורת – סקירה משווה”. המסמך הוכן לבקשת ח”כ עליזה לביא והוא נכתב ע”י רועי גולדשמידט ואושר ע”י יובל וורגן, ראש צוות. המסמך פורסם עתה שוב באתר של הממ”מ לרגל הדיון המשותף בשתי הוועדות.

הכותב בתחילת הדברים אומר כי “מסמך זה (…) מציג מידע בנושא יישום הפרדה פונקציונלית ומבנית בפעילותן של חברות בשוק התקשורת בישראל ובמדינות שונות בעולם. יודגש כי המסמך אינו מהווה סקירה משפטית בנושא ואינו כולל ניתוח כלכלי של נושא ההפרדה המבנית או של נושא הריכוזיות והתחרותיות של שוק התקשורת בישראל” [כל ההדגשות – במקור].

■ בהכללה ניתן לפלח את שוק התקשורת לתחומים העיקריים הבאים: טלפוניה פנים ארצית נייחת (קווית); טלפוניה בינלאומית; טלפוניה ניידת (סלולר); תשתית אינטרנט; שירותי גישה לאינטרנט; שידורי טלוויזיה, כולל בכבלים ובלוויין. הרגולטור האחראי על כלל התחומים הללו בישראל הוא משרד התקשורת.

■  בזק והוט הן שתי החברות היחידות בישראל שבבעלותן תשתית נייחת לאספקת אינטרנט וטלפוניה בפרישה רחבה. מצב זה חייב אותן מחד בהשקעות גבוהות בפיתוח התשתית, אך מקנה להן מאידך יתרון תחרותי משמעותי ושליטה במקטע קריטי בשירותי התקשורת. המודעות ליתרון תחרותי והחשש מפגיעה בתחרותיות בעטיו גרמה לרגולטורים בישראל ובעולם לבחון הכלתן של מגבלות שונות על פעילותן של חברות התשתית, בין השאר באמצעות ביצוע הפרדות שונות – שהן הנושא של מסמך זה.

■  הפרדות ברמות שונות בפעילותן של חברות הן כלי מדיניות שמטרתו העיקרית לשמר או לחזק את התחרותיות בין חברות. ככלל, מקובל להתייחס להפרדה בין תחומי פעילות שונים של חברה שיש לה מונופול או שליטה משמעותית בשוק והיא ננקטת כדי להגביל את כוחה בשוק. קיימות רמות שונות של הפרדה: הפרדה חשבונאית נחשבת להפרדה מינימלית, הפרדות נוספות (עסקית, פיזית, תמריצים ועוד) מסווגות כהפרדה פונקציונלית, ואילו הפרדה מבנית- הפרדת בעלות נחשבת למודל ההפרדה המתערב ביותר.

■ בישראל קיימת הפרדה המוגדרת על פי משרד התקשורת, כ”הפרדה מבנית” בחברות בזק והוט – כאמור, שתי החברות היחידות בשוק שבבעלותן תשתית טלפוניה נייחת. משמעות הדבר היא כי החברות נדרשות להפרדה בפעילותן העסקית בתחומים שונים ומוטלות עליהן מגבלות במכירה של חבילות מוצרי תקשורת שונים.

■  רפורמת השוק הסיטונאי נכנסה לתוקף בפברואר 2015 כמימוש להמלצות דוח ועדת חייק. ככלל, היא נועדה לאפשר לחברות התקשורת השונות להציע לצרכן לרכוש חבילות תקשורת מספק אחד, ללא צורך לרכוש שירותים ממספר חברות. ומטרתה ייעול השירות לצרכן וחיזוק התחרות בתחום. בזק והוט – חברות התשתית, אמורות לספק במחירים מפוקחים תשתית ללקוחות חברות אחרות ובתמורה אמור הרגולטור להסיר מהן בהדרגה הפרדות המגבילות את פעילותן בשוק כך שגם הן יוכלו להציע חבילות תקשורת. יצוין, כי שוק סיטונאי והפרדה מבנית הם בעצם פתרונות חלופיים לאותה בעיה: שליטה בגורם ייצור קריטי של תשתית.

■  בהתאם למדיניות משרד התקשורת, מתוכנן ביטולה של ההפרדה המבנית כאשר יתברר למשרד שמנגנון השוק הסיטונאי פועל באופן מספק המאפשר פיתוחה של תחרות לאורך זמן.  במידה והרפורמה לא תממש את יעדיה גם בחלוף זמן מספיק, המשרד יבחן גם חלופה של הפרדה פונקציונלית בין חברות התשתית לחברות השירותים בדומה למודל המקובל בבריטניה ובמדינות נוספות.

■ ההפרדה הנהוגה בשוק התקשורת בישראל שונה מההפרדה הנהוגה במדינות אחרות שכן בישראל ההפרדה איננה בין “חברת תשתיות” לבין “חברת שירותים” אלא בין שירותים שונים (למשל, חברות התשתית רשאיות למכור לצרכנים ישירות קווי טלפוניה ותשתית אינטרנט, אך נאסר עליהן לספק, שלא באמצעות חברות בנות, מוצרים אחרים, דוגמת שירותי טלפון נייד, שירותי גישה לאינטרנט ועוד). לעומת זאת, במקרים שבהם ננקטת הפרדה בחו”ל,  המודל הוא כזה שבו מופרדת חברת התשתית מחברת השירותים. חברת התשתית מספקת אך ורק את הגישה למקטע התשתית ולא מספקת כל שירות ללקוחות קצה ולקוחותיה הן חברות התקשורת עצמן.