נדחתה עתירת מנו ספנות לצו על תנאי המורה למדינה לאבטח את אוניותיה, או לשאת בהוצאות הנדרשות לאבטחתן, או להשתתף בהוצאות בשיעור זהה לשיעור השתתפות המדינה בהוצאות האבטחה של חב’ התעופה

בית-המשפט העליון בשיבתו כבית-דין גבוה לצדק דחה (3.4.2019) עתירה של מנו ספנות (נגד המדינה, הממשלה ושרי האוצר והתחבורה) למתן צו על תנאי המורה למדינה לאבטח את אוניותיה, או לשאת בהוצאות הנדרשות לאבטחתן, או להשתתף בהוצאות האמורות בשיעור זהה לשיעור ההשתתפות של המדינה בהוצאות האבטחה של חברות התעופה. מנו ספנות חוייבה בתשלום שכ”ט של 20,000 ₪.

בפסק הדין, שנכתב ע”י כבוד השופט יצחק עמית [אליו הצטרפו כבוד השופטים נועם סולברג ומנחם מזוז] נאמר בין היתר:

■ “עתירה למתן צו על תנאי המורה למשיבים לאבטח את האוניות המנוהלות על ידי העותרת, ולחלופין לשאת בהוצאות הנדרשות לשם אבטחתן, ולחלופי חלופין להשתתף בהוצאות האמורות בשיעור זהה לשיעור ההשתתפות של המדינה בהוצאות האבטחה של חברות התעופה.

■ “העותרת מנהלת שתי אוניות נוסעים למטרות נופש ופנאי. שתי האוניות רשומות במדינת פנמה ושטות תחת דגל פנמה. לטענת העותרת, נהלי הבטיחות החלים עליה מתוקף הנחיות משרד התחבורה, מעמיסים עליה עלות שנתית בסך של כ- 3 מיליון ₪. הטענה המרכזית של העותרת, שעליה נסבה רובה ככולה של העתירה, היא כי דינהּ כדין חברות התעופה, ומשעה שהאחרונות זוכות להשתתפות של המדינה בשיעור של 97.5% מהוצאות האבטחה, גם היא זכאית לכך.

■ “לטענת העותרת, הטעמים העומדים בבסיס החלטת המדינה להשתתף בהוצאות האבטחה של חברות התעופה, תקפים גם לגביה, וביניהם: אופי האיום לו חשופות חברות התעופה והעותרת, המתבטא בסיכון הנובע מה”ישראליוּת” שלהן; אופיין המחייב של הנחיות הביטחון, שאינו מותיר לעותרת ולחברות התעופה שיקול דעת אם למלא אחריהן; והשיקול התחרותי, המתבטא באינטרס של המדינה לאפשר לחברות התעופה להתחרות בחברות התעופה הזרות. בנוסף לכך, העותרת סבורה כי חובתה הבסיסית של המדינה להגן על אזרחיה, היא כשלעצמה מחייבת את המדינה לשאת בעלות הכרוכה במילוי חובה זו, ואל לה להשית עלות זו על גופים פרטיים. עוד נטען כי החלטת המדינה שלא לממן את הוצאות האבטחה של העותרת, פוגעת בחופש העיסוק ובזכות הקניין שלה.

■ “מנגד, המדינה סבורה כי ההחלטה אם להשתתף בהוצאות האבטחה של העותרת נגזרת משיקולי תקציב וסדר עדיפויות, ובעניין זה מוקנה לה שיקול דעת רחב. עוד נטען, כי עצם העובדה שהדרישות הרגולטוריות מעמיסות על העותרת הוצאות, אין פירושה כי המדינה נדרשת לממן עלויות אלה או להשתתף בהן. באשר לחברות התעופה, המדינה סבורה כי יש להבחין בינן לבין העותרת, בין היתר משום שאופי השירות המסופק על ידי חברות התעופה הוא שונה; משום שיש למדינה אינטרס חשוב בשימור קו אווירי פתוח; וכי יש צורך לסייע לחברות התעופה הישראליות להתחרות בחברות תעופה זרות, זאת בשונה מהעותרת, שהיא החברה היחידה המספקת שירות של הפלגות נופש היוצאות וחוזרות לישראל. לבסוף, המדינה טוענת כי לנוכח היקף ההנחיות בתחום התעופה ומורכבותן, העלות הכרוכה ביישומן גבוהה בהרבה לעומת העלות בה נדרשת העותרת לשאת. מכל מקום, המדינה טוענת כי לא כל פגיעה ביכולת התחרות בשוק בינלאומי מצדיקה מימון ממשלתי.

■ “ביום 21.11.2016 התקיים דיון ראשון בעתירה. בתום הדיון ניתנה החלטה, בה נאמר כי הסוגיה של מימון הוצאות אבטחה היא אכן שאלה של מדיניות שלא קל להתערב בה. עם זאת, משעה שהתמונה שנפרשה לנגד עיני בית-המשפט לא הייתה שלמה, נתבקשו הצדדים להגיש הודעות משלימות. המדינה נתבקשה להידרש ליחס בין אבטחת אניות מסחר לאניות נופש, כמו גם לפער בין מימון כמעט מלא לחברות התעופה לעומת העדר כל מימון לעותרת. מנגד, העותרת נתבקשה להגיש תחשיב מסודר של עלויות האבטחה שהיא נושאת בהן.

■ “הצדדים הגישו את הודעותיהם המשלימות. המדינה טענה כי על פי החלטת ממשלה, אכן יש כיום 15 ספינות מסחר הזוכות למימון מלא בעבור הוצאות אבטחה, בין היתר לנוכח האיום עליהן בשל “הזיקה הישראלית המובהקת” שלהן; הצורך לשפר את כושר התחרות שלהן; הצורך לשמר ידע מקצועי בתחום; והחשיבות בשמירה על תשתית ימית חיונית ומערכת הובלה ימית ישראלית, שתעמודנה לרשות המשק בעל עת. באשר לחברות התעופה, הוסבר כי החלטת הממשלה להעלות את שיעור השתתפותה של המדינה בהוצאות האבטחה ל- 97.5%, נתקבלה בעקבות החלטת ממשלה שאישרה את הסכם “השמיים הפתוחים” בין מדינת ישראל למדינות האיחוד האירופי, מה שהוליד תחרות עזה בשוק הטיסות אל ישראל וממנה.

■ “העותרת הגיבה להודעת המדינה, וטענה כי היחס השונה שמעניקה המדינה לעותרת אינו מבוסס על קריטריונים ברורים ולא נקבע על בסיס מידע מלא; כי השיקול התחרותי אינו מצדיק מימון בשיעור כה גבוה לחברות התעופה; וכי גם העותרת פועלת בתנאי תחרות, בין היתר מול חברות שיט בינלאומיות ומשווקים של חבילות נופש. באשר לאניות המסחר הזוכות למימון מלא, העותרת טוענת כי גם האינטרס של הגנה על חיי ישראלים היוצאים לשיט למטרות נופש, מצדיק מימון בשיעור כלשהו. לגישת העותרת, בשעה שהיא מיישמת את הוראות האבטחה החלות עליה לשם שמירה על ביטחונם של נוסעים ישראלים, הרי שהיא “פועלת למעשה כזרועה הארוכה של המדינה”, וזאת בדומה למשלחות תלמידים לביקור במחנות ההשמדה לפולין המאובטחות על ידי משרד הביטחון.

■ “בהמשך הגישה המדינה הודעת עדכון, בה נאמר כי לנוכח העובדה שהסוגיה הנדונה מוסדרת במספר החלטות ממשלה, חלקן ותיקות ביותר, הוצע להמליץ לממשלה לקבל החלטה חדשה בנושא של מימון הוצאות אבטחה בתחום הספנות, שתתבסס על עבודת מטה שתתבצע במשרדים הרלבנטיים (כל זאת, תוך שהמדינה דבקה בעמדתה כי אין עילה להתערב בהחלטתה לגבי העותרת).

■ “[…] בהמשך הוגשה הודעת המדינה, בה נאמר כי הוחלט על הקמת צוות בינמשרדי בראשות המועצה לביטחון לאומי שיבחן את הנושא של אבטחת חברות ספנות (הוסבר כי עבודת המטה לא תעסוק בהיבטי המימון, אולם עשויה להשליך על הסוגיה בכללותה). בנסיבות אלו, הוחלט להמתין עם קידום החלטת ממשלה חדשה בנושא. עם זאת, המדינה הוסיפה לדבוק בעמדתה כי דין העתירה להידחות.

■ “חלפו עוד אי-אלו חודשים, ומשלא נסתיימה עבודת המטה וטרם נתקבלה החלטת ממשלה, הוסיפו הצדדים וביקשו להמשיך ולעדכן את בית-המשפט מעת לעת. בין היתר, המדינה עדכנה כי המלצת הצוות במישור האבטחתי היא כי אין מקום בעת הזו לבצע שינוי בהנחיה הנוגעת לאבטחת אניות נוסעים זרות (עליהן נמנית העותרת).

■ “בהמשך, המדינה עדכנה כי בשים לב להקדמת הבחירות לכנסת, לא תקודם כל החלטת ממשלה בנושא, והנושא ייבחן מחדש לאחר הבחירות במסגרת ההיערכות לתקציב 2020. בנסיבות אלו, המדינה שבה על עמדתה כי יש לדחות את העתירה. העותרת, מנגד, שבה על טענותיה, ואף ביקשה לגייס לטובתה את חוק יסוד: ישראל – מדינת הלאום של העם היהודי, בטענה כי הטלת הוצאות אבטחה על העותרת מנוגדת לחובתה של המדינה לדאוג בעצמה ועל חשבונה לביטחון אזרחיה. לטענתה, יש להמתין עד שתתקבל החלטת ממשלה חדשה, ולהורות למדינה להגיש הודעה מעדכנת נוספת בתוך מספר חודשים.

■ “לאחר עיון בכתבי הטענות של הצדדים ובהודעותיהם המשלימות, ולאחר שמיעת טיעוניהם בעל פה, אני סבור כי הגם שניתן להבין ללבה של העותרת, אין מנוס מדחיית העתירה. בהינתן שעיקר נימוקיה של המדינה מקובלים עלי.

■ “[…] חשוב להבהיר כי העותרת אינה תוקפת את הנחיות האבטחה לגופן, ואף לא טוענת כי ההנחיות ניתנו בחוסר סמכות או שלא כדין. עתירתה של העותרת נחלקת לשתי טענות עיקריות. הטענה הראשונה מצויה במישור העקרוני, והיא כי עצם העובדה שהמדינה מכפיפה את העותרת לדרישות רגולטוריות בתחום האבטחה, מחייבת את המדינה לשאת בעלויות הכרוכות בכך; הטענה השנייה והמרכזית של העותרת היא כי אף אם במישור העקרוני לא מוטלת על המדינה חובה לשאת בעלויות אלה, הרי שבמישור הפרטני, המדינה מפלה את העותרת לרעה אל מול חברות התעופה, הזוכות למימון כמעט מלא של הוצאות האבטחה. נדון בטענות אלה כסדרן.

■ “[…] ההבחנה שביצעה המדינה בין תחום התעופה לתחום בו פועלת העותרת, אינה נטולת היגיון. חברות התעופה מקיימות ומשמרות את ערוצי התחבורה והתובלה האוויריים למדינת ישראל וממנה. הצורך להבטיח כי ערוצים אלו יישמרו פתוחים – הן בעתות שגרה, ולא פחות חשוב מכך בעתות חירום – הוא מובן. יש אפוא טעם רב בגישת המדינה, המייחסת חשיבות מיוחדת לשמירה על איתנותן הכלכלית של חברות התעופה הישראליות ועל תקינות פעילותן. על רקע זה, מתחדדים ההבדלים בין שוק התעופה לשוק הפלגות הנופש בו פועלת העותרת. שהרי מטבע הדברים, החשיבות בהבטחת פעילות נופש מעין זו בעתות שגרה וחירום – אינה בעלת עוצמה זהה בהשוואה להבטחת פעילותו של תחום התעופה האווירית בכללותו.

■ “צורך זה להבטיח את המשך פעילותן של חברות התעופה הישראליות, מתקשר להיבט רלוונטי נוסף בו נבדלות חברות התעופה מהעותרת – ההיבט התחרותי. חברות התעופה נדרשות להתמודד בתנאי שוק תחרותיים ביותר, שהתגברו עד מאד בשנים האחרונות, בין היתר בעקבות החלטת הממשלה לאשר את רפורמת “השמיים הפתוחים” (שהובילה בתורה להעלאת שיעור ההשתתפות של המדינה בהוצאות האבטחה של חברות התעופה, ולהעמידו על השיעור הגבוה בו הוא נמצא כיום). ודוק: הקושי התחרותי של חברות התעופה הישראליות אך מתגבר בעקבות הנחיות האבטחה המחמירות החלות עליהן, שכן חברות התעופה הזרות אינן נדרשות לעמוד בהנחיות אלו, מה שמקנה לחברות הזרות יתרון תחרותי. לעומת זאת, בשוק שבו פועלת העותרת – של הפלגות נופש בינלאומיות היוצאות מישראל ושבות אליה – אין זולת העותרת שחקנים נוספים. בהקשר זה, המדינה אף הבהירה כי בשונה מתחום התעופה, ככל שהיו בנמצא אניות זרות המספקות את אותו השירות שמספקת העותרת, גם הן היו נדרשות לעמוד בהנחיות האבטחה החלות על העותרת.

■ “ההבחנה בין העותרת, הפועלת בתחום הפלגות הנופש, לבין אניות מסחר (הזוכות למימון מלא של הוצאות האבטחה), אף היא אינה שרירותית. כפי שהסבירה המדינה בתגובתה, 98% מהייבוא והייצוא של ישראל נעשה דרך הים, וקיימת חשיבות רבה להבטיח את המשך קיומה של מערכת הובלה ימית ישראלית שתעמוד לרשות המשק בעתות שגרה וחירום. בהקשר זה, ובדומה לטעמים שהוזכרו לגבי תחום התעופה, המדינה הצביעה על הצורך לשפר את כושר התחרות של ספינות מסחר ואנרגיה ישראליות (וראו לעניין זה החלטת ממשלה מס’ 1107 מיום 30.12.2013, שעניינה “שיפור כושר התחרות של הספנות הישראלית”). בנסיבות אלו, בהינתן השוני היסודי במטרות הפעילות של העותרת ושל ספינות המסחר, ובהינתן החשיבות של האחרונות למשק הישראלי, בהווה ולעתיד, הטענה כי יש להשקיף על העותרת ועל ספינות המסחר והאנרגיה כעל שחקנים “שווים” שהמדינה אינה רשאית להבחין ביניהם, היא טענה שיש קושי לקבלה.

■ “סוף דבר. טענתה העקרונית של העותרת, ולפיה חלה על המדינה חובה לשאת בהוצאות האבטחה שלה, משום שהן נובעות מדרישות רגולטוריות שהעותרת נדרשת לעמוד בהן, נעדרת בסיס ואינה עולה בקנה אחד עם הדין וההלכה הפסוקה. טענתה הפרטנית של העותרת, כי היא מופלית לרעה אל מול חברות התעופה ואניות המסחר – אף היא דינה להידחות, משנמצא כי אין מדובר בהפליה פסולה בין שווים, כי אם בהבחנה מותרת בין שונים.

■ “בשולי הדברים, יש להזכיר כי לפי האמור בהודעותיה של המדינה, בעתיד צפוייה להתקבל החלטת ממשלה חדשה שעניינה הנחיית חברות ספנות בתחום האבטחה, והחלטה זו עשויה להשליך גם על היבטי המימון. עוד ציינה המדינה, כי סוגיית קידום החלטה חדשה בנושא המימון, תיבחן שוב לאחר הבחירות לכנסת, במסגרת ההיערכות לתקציב שנת 2020”.

מבזקים