שימוע ציבורי חדש של רשות ההגבלים העסקיים: ייבוא אישי ככלי לקידום תחרות; “צרכן המייבא [מוצר תקשורת] יידרש בכל מקרה להמציא היתר ממשרד התקשורת חרף הוראות ההחרגה השונות”

רשות ההגבלים העסקיים פירסמה ב- 13.10.2017 להערות הציבור טיוטת דו”ח בנושא ייבוא אישי ככלי לקידום תחרות. דו”ח הרשות מסכם בדיקה מקיפה שנערכה בתחום ואשר הוצגה לאחרונה לוועדת ההיגוי להמלצות על הסרת חסמים לייבוא אישי (ועדת גרינברג).

לדברי הרשות, היא פועלת זה תקופה מול משרדי ממשלה ורשויות שונות במטרה לקדם אסדרה רוחבית שתקל על פעילות ייבוא אישי על מנת לסייע בהפיכתו לגורם מקדם תחרות אפקטיבי. ממצאי הבדיקה המפורטים בדו”ח צפויים לתת רוח גבית למאמצים אלה.

מסקנות הדו”ח מלמדות כי בישראל קיימים כיום חסמים אסדרתיים ובירוקרטיים משמעותיים לצמיחת הייבוא האישי. כמו כן, רובה המכריע של פעילות הייבוא האישי מתבצע באמצעות חברת הדואר וקיים קושי אינהרנטי בפיקוח על הטובין המיובאים באמצעות החברה על ידי מינהל המכס והמאסדרים השונים.

מנגד, מתבצעת אכיפה מלאה והדוקה כלפי חברות הבלדרות, אשר חלקן בפעילות הייבוא האישי כמעט זניח. לפיכך, הרשות סבורה כי אי האכיפה נגד חברת הדואר יוצר עבור חברות הבלדרות חיסרון תחרותי המונע מהן התייעלות שצפויה לתרום לכושר התחרותי שלהן.

צמצום הנטל האסדרתי והבירוקרטי הניכר המוטל על ייבוא אישי וכן השוואת תנאי המגרש בין חברות הבלדרות לחברת הדואר צפויים לתמוך במגמת הצמיחה של ערוץ הייבוא האישי כגורם שיתחרה בערוץ הייבוא המסחרי ובהתאם עשויים להוביל לירידת מחירים של שירותי חברות הבלדרות ולשיפור השירות בהן ובהמשך אף בחברת הדואר.

בהתאם, פורטו שש המלצות ליישום. ארבע מתוכן ראתה לנכון הרשות להפנות אל המאסדרים הרלבנטיים ועיקרן:

(1) יצירת הגדרה ברורה למונח “ייבוא אישי”,

(2) הקלה בתנאים שמשיתים המאסדרים על ייבוא אישי (דרישות “חוקיות הייבוא”),

(3) הנגשת מידע לציבור ביתר קלות,

(4) שיפור דרכי ההתקשרות עם המאסדרים השונים ובפרט מעבר להגשת בקשות לרשויות המוסמכות ולמינהל המכס באופן מקוון.

שתי ההמלצות הנוספות מופנות אל המשרדים הכלכליים ושחקנים קיימים ופוטנציאליים במקטע השילוח ועיקרן:

(5) הקמת מרכז לוגיסטי אשר יתמוך גם בפעילות ייבוא אישי, זאת בסיוע ממשלתי,

(6) עידוד שיתופי פעולה במערכי לוגיסטיקה מקומיים לשם פיתוח השילוח במקטע המייל האחרון ומיצוי יתרונות לגודל.

כל אדם המעוניין בכך מוזמן להעביר הערותיו ביחס לדו”ח המפורסם וזאת עד ליום 13.12.17. ניתן להעביר את ההערות לרשות ההגבלים העסקיים.

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * ** * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

להלן קטעים מתוך הטיוטה להערות הציבור – יייבוא אישי ככלי לקידום תחרות

■ העמימות האינהרנטית שבהגדרת “ייבוא אישי” בצו ייבוא חופשי עשויה ליצור עיוותים וחוסר אחידות ביחס לטובין זהים, מבלי שהצרכן המייבא מודע לכך מראש. לצד ההגבלות הקבועות בדינים החלים על ייבוא כאמור בפרק הקודם, במקרים מסוימים חלים דינים הנוגעים ספציפית לאחד מענפי המשק השונים, שאינם מתכתבים בהכרח עם האפשרות הפרשנית הקיימת בהגדרת המונח ייבוא אישי, ואף הם יוצרים חוסר ודאות וסרבול עבור הצרכן. נדגים זאת באמצעות עיקר האסדרה החלה על ייבוא אישי בענף התקשורת.

■ האסדרה החוקית בתחום התקשורת נחלקת, ככלל, לשתי מסגרות נורמטיביות:

+ האחת, מכוח פקודת הטלגרף האלחוטי [נוסח חדש], תשל”ב – 1972.

+ השנייה, מכוח חוק התקשורת בזק ושידורים, תשמ”ב – 1982.

■ רוב מוצרי התקשורת המיובאים לישראל בייבוא אישי כפופים לפקודה, המתייחסת למגוון רחב של מוצרי תקשורת ולא לחוק התקשורת, הנוגע לציוד קצה המתחבר לאחד ממפעילי התקשורת, ולכן נתמקד בעיקר בפקודה.

■ כפי שנראה מיד, בין אם חלה על הייבוא הפקודה ובין אם חל עליו חוק התקשורת, צרכן המבקש לייבא טובין בייבוא אישי יתקשה לדקדק ברזי ההוראות האסדרתיות כדי לדעת אם חלות על הטובין שאותו הוא מייבא חייב בחוקיות ייבוא, איזו מבין ההוראות הנורמטיביות חלות עליו, והאם ישנם צווים שמחריגים מוצרים מסוימים מדרישות חוקיות הייבוא. זאת ועוד, אפילו במקרים בהם הצרכן, נהנה, כביכול, מצו החרגה, הוא יידרש בחלק ניכר מהמקרים להמציא היתר ממשרד התקשורת.

■ נפרט להלן מהן ההוראות הנורמטיביות החלות בענף זה ונסביר מדוע הצרכן המייבא יידרש בכל מקרה להמציא היתר ממשרד התקשורת, חרף הוראות ההחרגה השונות.

■ לפי סעיף 1 לפקודה, טלגרף אלחוטי הוא למעשה כל מכשיר הכולל בתוכו רכיב אלחוטי הפועל בתדרי גלים אלקטרומגנטיים בתחום שאינו עולה על 3,000 ג’יגה-הרץ, והמיועד לטלגרף אלחוטי (Wireless Telegraphy). לעומת זאת, מכשירים שתחום התדרים שלהם גבוה מ-3,000 ג’יגה-הרץ (כדוגמת מכשיר רנטגן) לא ייכנסו לתחולת הפקודה.

■ הלכה למעשה, כל מכשיר הנושא משדר רדיו וככזה מכיל פונקציות תקשורת אלחוטית Wireless נכנס תחת ההגדרה של מכשיר טלגרף אלחוטי מנקודת המבט של משרד התקשורת וככזה מחויב באישור המשרד לצורך הכנסתו לישראל. בחלק מהמוצרים נדרש אישור המשרד רק בייבוא מסחרי ובחלקם נדרש האישור גם בייבוא מסחרי וגם בייבוא אישי.

■ ככלל, פערים הנוגעים למדיניות שונה של משרד התקשורת ביחס לקבוצות מוצרים שונות אינם מובאים לידיעתו של הציבור באופן מוסדר. בכך נוצר חוסר ודאות ביחס לדין החל על המוצרים השונים אשר כפופים לאישור המשרד.

■ במקרים בהם ייבוא המוצר דורש אישור לפי הפקודה הצרכן יידרש להמציא “אישור סוג”, שלצורך קבלתו יידרש להמציא “מפרט טכני מקורי של היצרן או הנושא חותמת של היצרן עם נתונים ספקטריליים של הטובין ותכונותיו; אישור סוג של הדגם בנתונים מאושרים מה- FCC או מה- BABT או מרשות תקשורת אחרת, או אישור ממעבדה מאושרת על ידי משרד התקשורת הישראלי”, ודרישות נוספות המפורטות בנוהל. תהליך המצאת אישור סוג הוא תהליך מורכב העלול לעכב במכס את הטובין המיובא זמן ממושך.

■ עם זאת, קיימות הוראות שונות המחריגות מוצרים שונים מתחולת הפקודה.  ראשית, שר התקשורת החריג טובין מסוימים מתחולת הפקודה, חרף קיומו של רכיב אלחוטי בהם. כך, צו הטלגרף האלחוטי (אי תחולת הפקודה)(מס’ 2), תשמ”ב – 1982 מונה רשימה ארוכה של תדרים אשר פעולה בטווח התדרים הללו מחריגה את המכשיר מתחולת הפקודה. צו אי התחולה אמנם אינו נוח להבנה, בלשון המעטה, אולם משיחות עם משרד התקשורת עולה כי רוב הטובין המיובאים לישראל הפועלים באמצעות טכנולוגיית Wi-Fi ו- Bluetooth נכנסים לגדר הצו ולפיכך מוחרגים מהפקודה.

■ בהתאם, לכאורה, אדם המזמין טובין דרך האינטרנט יכול היה לבדוק מהו התדר שבו פועל המכשיר אותו הזמין באמצעות עיון במפרט הטכני של המכשיר, ולאחר מכן לפנות לצו אי התחולה ולהבין ממנו אם המכשיר נדרש בחוקיות ייבוא אם לאו. אולם, למעשה, אין די בכך, וכך או כך, יהיה עליו להמציא אישור לשחרור הטובין ממשרד התקשורת. זאת, שכן נציגי מינהל המכס – בתיאום עם משרד התקשורת – מבקשים מכל אדם המייבא לישראל מכשיר טלגרף אלחוטי את אישור משרד התקשורת, גם במקרים בהם המכשיר חוסה תחת צו אי התחולה. הטעם לכך הוא שנציגי מינהל המכס אינם יודעים אם המכשיר המיובא לישראל אכן פועל בתדרי רדיו הפטורים מכוח צו אי התחולה (או מכוח החרגה אחרת).

■ אם כן, צרכן המייבא לישראל טובין הפטור מתחולת הפקודה, יידרש אף הוא לקבל אישור אסדרתי מאגף הספקטרום במשרד התקשורת וזאת רק לשם קבלת אישור המוכיח כי מדובר בציוד המוחרג מן הפקודה. זאת, על אף שכביכול אמור היה לשחרר את הטובין שייבא לישראל במהירות וללא כל התערבות של משרד התקשורת.

■ ברור כי לאור מספרן והיקפן של ההוראות הנורמטיביות שפורטו לעיל, קשה לצרכן לדעת מראש כי כך או כך הוא נדרש להמציא את האישור המיוחל, ובמקרים רבים הוא יגלה זאת רק עם כניסתו של הטובין לישראל, אז כבר יחולו עליו הוצאות האחסנה עד לקבלת אישור משרד התקשורת.

■ שנית, ייבוא של חלק ממוצרי התקשורת כפוף דווקא לחוק התקשורת, ולא לפקודה [בין היתר, ציוד קצה, לרבות ציוד רט”ן (רדיו טלפון נייד)]. משרד התקשורת פירסם נוהל שבו מתוארת הפרוצדורה לקבלת אישור סוג, אישור התאמה ופטור מאישור סוג, ביחס לציוד קצה רט”ן, בו מפורטות גם הוראות התקנות המחריגות חלק מהוראותיו של חוק התקשורת.

■ לסיום, לצד החקיקה והתקנות שפורטו לעיל קיימות גם הוראות מינהל המפורסמות על ידי משרד התקשורת שנועדו להקל על ייבוא אישי של טובין מסוימים. ביום 11.4.2013 הורה משרד התקשורת למינהל המכס לשחרר ציוד אלחוטי המיובא לישראל – ללא צורך באישור משרד התקשורת – לשם הקלה על העומס המוטל על מינהל המכס. מדובר בעיקר במכשירי טלפון סלולרי, סוגים שונים של מחשבים וציוד ביתי מבוסס Bluetooth, ובלבד שהם לצריכה אישית. בנוסף נקבע בנוהל ההקלות סוגי ציוד אלחוטי מיובא שעל השימוש בו אין מגבלות. על אף שמדובר במספר מועט של מוצרים שההקלות חלות לגביהם, יש לברך על כל הקלה מסוג זה.

המחשה של התהליך שעל צרכן המייבא מוצר תקשורת בייבוא אישי לעבור עם הגעתו של המוצר לשער הכניסה לישראל, מובאת בהרחבה בנספח א’.

* * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * ** * * * * * * * * * * * * * * * * * * * * *

נספח א‘ – ייבוא אישי של מוצר תקשורת – הלכה למעשה

■ אחד מהפריטים הנפוצים ביותר המיובאים בייבוא אישי אשר מעוכבים על ידי מינהל המכס נוכח הצורך באישור משרד התקשורת הינו מסך מחשב המכיל רכיב אלחוטי. נדגים באמצעות מכשיר זה את המסלול שעל הצרכן המייבא לעבור בייבוא אישי של המכשיר.

■ תעריף המכס ומס קניה הינו הכלי המרכזי לסיווגם של טובין. סיווגם הנכון של הטובין הוא המפתח לקביעת שיעורי המסים, קביעת הצורך באישורים שונים, רישיונות, תקנים וכן כל יתר תנאי הייבוא בהתאם לחוקים השונים, התקנות וההוראות. נכון למועד זה תעריף המכס בנוי מעשרים ואחד חלקים, כאשר כל חלק מחולק למספר פרקים המחולקים למספר פרטים. בתוך הפרטים מצוי סיווגם הקונקרטי של הטובין.

■ חלק 16, פרק 85, פרט 17 לתעריף המכס מפרט מהם התנאים לייבוא של “מכשירי טלפון, כולל טלפונים לרשתות תאיות (Cellular) או לרשתות אלחוטיות אחרות; מכשירים אחרים לשידור או קליטה של קול, תמונות או נתונים אחרים, כולל מכשירי תקשורת ברשתות קוויות או אלחוטיות [כמו ברשתות מקומיות (LAN) או אזוריות (WAN)] חוץ ממכשירי שידור או קליטה שבפרטים…”

■ בתוך הקטגוריה האמורה לעיל, נכלל פריט מכס 7000/8 שעניינו “חלקים לציוד תקשורת אלחוטי הנושאים רכיבים אלקטרוניים (יחול בייבוא אישי ומסחרי)”, לפיו יש צורך באישור משרד התקשורת לצורך שחרור מהמכס. בשנים האחרונות מקובל לכלול רכיבים אלחוטיים במסכי מחשב ולכן אלה מעוכבים על ידי נציגי מינהל המכס בהתאם לפריט זה, קרי – 16.85.17.7000/8.

■ עם הגעתו של המסך לישראל, הוא ייחסם במכס. ככל שנציג מינהל המכס המטפל במשלוח סבור כי המסך חוסה תחת נוהל ההקלות, כל שיידרש מהצרכן הוא להצהיר כי המסך הוא לשימושו האישי בלבד. ואולם, כאמור, כיוון שקיים חוסר אחידות באשר לסיווג פרט המכס הרלבנטי למשלוח, מסך שסווג על ידי נציג מינהל מכס פלוני כפטור לפי נוהל ההקלות, עשוי להיות מסווג כחייב בחוקיות ייבוא על ידי נציג אחר. סביר להניח שהצרכן הממוצע יתקשה להעלות טענות כנגד סיווג הפריט במקרה זה.

■ במקרה של יייבוא מסך, ההוראות הרלבנטיות לעניין חוקיות הייבוא מצויות בפקודת הטלגרף האלחוטי, ולא בחוק התקשורת. במקרה שהמסך אינו חוסה תחת צו אי התחולה מכוח פקודת הטלגרף, הוא יידרש להמציא “אישור סוג”, על כל הכרוך בכך. ואולם, כאמור, גם אם המסך כן חוסה תחת צו אי התחולה, הצרכן יידרש להמציא “אישור מיוחד”.

■ האישורים שאותם נדרש הצרכן להמציא, ניתנים על ידי אגף ספקטרום וניהול תדרים במשרד התקשורת, האמון על ניהול ספקטרום התדרים במדינת ישראל. נהוג להתייחס אל ספקטרום התדרים במדינת ישראל כאל משאב המצוי במחסור שיש לנהלו בהתאם. ההגדרה הרחבה בפקודת הטלגרף האלחוטי ואופן יישומה על ידי משרד התקשורת (המחייבת כאמור את כל היבואנים, אישיים כמסחריים, להמציא אישור מהאגף, בין אם המוצר פטור מחוקיות ייבוא ובין אם לאו) מרכזים עומס פניות רב באגף הספקטרום ונשמעו טענות לפיהן האגף אינו מספק מענה סביר לצרכנים המעוניינים לייבא מוצרים בייבוא אישי.

■ נדמה כי במצב דברים זה, צרכן הדיוט הנדרש להבין ולבצע את הפעולות האמורות יוותר על הייבוא האישי ויעדיף לרכוש לעצמו מסך שיובא באמצעות גורם שזהו עיסוקו. מן האמור עולה כי הרגולציה שמטיל משרד התקשורת על ייבוא המסך כמו גם על ציוד אלחוטי אחר, ושאותה מיישם מינהל המכס (לעתים בחוסר אחידות כאמור), מוציאה את הכדאיות ובמידה מסוימת גם את היכולת של הצרכן לייבא את הציוד האלחוטי בייבוא אישי.

■ יצויין כי ציבור הצרכנים העלול להיפגע נחלק לשניים – הן ציבור הצרכנים המעוניין לבדוק ולוודא באילו מכשולים הוא עשוי להיתקל בעת ייבוא אישי ורק לאחר מכן להזמין, והן ציבור הצרכנים המייבאים בייבוא אישי מבלי שהוא מוודא מראש באילו קשיים ייתקל.