רשות התקשוב הממשלתי: יחסי ספק-לקוח הם אתגר שצריך להתמודד איתו

רשות התקשוב הממשלתי במשרד ראש הממשלה אומרת כי יחסי ספק-לקוח הם אתגר שצריך להתמודד איתו. ברשות חיברו מסמך שכותרתו “יחסי ספק – לקוח שבוי”.

בדברי הרקע של המסמך נאמר: “בדו”ח מבקר המדינה על פרויקט ‘שער עולמי’ של רשות המיסים/מכס, התבקשה רשות התקשוב הממשלתי לקיים עבודת מטה (כולל הפקת לקחים) שתעסוק בנושא של כיצד על המשרדים הממשלתיים להתארגן במצב שבו מוקמת מערכת חדשה על ידי ספק האחראי גם על תחזוקת מערכת קיימת, מצב העלול ליצור מערכת יחסים של ‘לקוח שבוי’ בידי הספק”.

בדו”ח המבקר נאמר בהקשר זה: “העובדה שחברה א’ מספקת את השירותים בתחום מערכות המידע של סחר חוץ ומחזיקה במומחים ובידע הרב ביותר בתחום זה, יוצרת מצב שבו למכס קשה להחליף ספק, והספק אינו יכול לנטוש את הלקוח”.

המסמך מציין כי “מאחר וגם במצב ההפוך של העברת אחריות למערכת בין ספקים שונים יש אתגרים, החלטנו לבחון את שני המצבים ולגבש קווים מנחים כיצד לנהוג במצבים אלה.

“לגיבוש חוות הדעת מונה עדי שנאן, אחראי מתודולוגיה בחטיבת משילות בקרה ושקיפות (ITG) ברשות התקשוב הממשלתי. על-מנת לגבש את חוות הדעת, התבקש עדי שנאן להיפגש עם מספר מנמ”רים ויועצים, להם (ולארגונים שלהם) ניסיון מעשי של התמודדות עם הנ”ל:

  1. ד”ר נחמן אורון, יועץ בכיר ו”הבורר”, בין רשות המיסים/מכס והספק, המוזכר בדו”ח המבקר.
  2. משה כהן, מנמ”ר רשות המיסים.
  3. יוגב שמני, לשעבר מנמ”ר רשות האוכלוסין וההגירה  וכיום מנהל מימשל זמין.
  4. מאיר רכטר, מנמ”ר הנהלת בתי-המשפט.
  5. דן בן סימון, מנמ”ר רשות האכיפה והגביה.

כמו כן, התבסס עדי שנאן על דו”ח המבקר “פרויקט ‘שער עולמי’ להקמת מערכת סחר חוץ חדשה ברשות המסים” וכן על מסמך מסכם של “הועדה לבדיקת פרוייקטים גדולים של פיתוח תוכנה בממשלה” [מחודש מארס 2010].

בין היתר נאמר במסמך של עדי שנאן כי לאחר המכרז “… יש לפעול בנחישות, ובהגינות, מול הספק ולאכוף את ההסכם איתו: פיקוח, בקרה ומעקב הדוק אחרי הספק על עמידה בכל דרישות החוזה. יש לדרוש מהספק לעמוד במחוייבותו (כפי שהוא מצפה מאיתנו לעמוד במחוייבותנו), כולל הפעלת סעיף ‘קנס – פרס’ בעת הצורך”.

בסיכום המסמך נאמר: “יחסי ספק – לקוח הם אתגר שצריך להתמודד איתו. יש צורך לפעול כדי לצמצם את הסיכונים והקשיים ולהיערך אליהם. כמפורט במסמך זה, צמצום הבעיה וההיערכות אליה מתחלק למספר תקופות זמן: לפני היציאה למכרז, בעת כתיבת המכרז, ולאחר בחירת הספק, בעת כתיבת ההסכם איתו ובהמשך הדרך, לאורך העבודה השוטפת איתו. כתיבת המכרז … ועבודה עם הספק היוצא והנכנס … יאפשרו לצמצם במידה משמעותית את בעיית יחסי הספק-לקוח בפרויקט/מערכת הבאים. רשות התקשוב עוסקת בימים אלו בכתיבת הנחיה בה יבואו לידי ביטוי גם התובנות נשוא מסמך זה”.

הערות ראש הממשלה לדו”ח מבקר המדינה (67א): פרוייקט “שער עולמי” להקמת מערכת סחר חוץ חדשה ברשות המסים

כמידי שנה, עם פרסום הדו”ח השנתי של מבקר המדינה, פירסם במקביל משרד ראש הממשלה את “הערות ראש הממשלה לדו”ח מבקר המדינה. כאן אביא את עיקרי ההערות בכל הקשור לפרק העוסק ב”פרוייקט ‘שער עולמי’ להקמת מערכת סחר חוץ חדשה ברשות המסים“. הגופים המבוקרים בפרק זה הם רשות המסים, רשות התקשוב הממשלתי במשרד ראש הממשלה, אגף התקציבים במשרד האוצר.

ליקוי: בתכנון לוח הזמנים המקורי של הפרוייקט, שהתבסס על השלמתו בפעימה אחת בתוך 34 חודשים, לא הביאה הרשות בחשבון את השפעתם המלאה של גורמי סיכון מרכזיים, כגון מורכבות הפרוייקט, חדשנותו הטכנולוגית ומעורבותם של משתמשי חוץ רבים. ואומנם, כמה שנים לאחר תחילתו נקלע הפרוייקט למשבר שחייב הליך בוררות ממושך, ובעקבותיו נדרשו שינוי יסודי בלוח הזמנים לביצוע הפרוייקט וחלוקתו לארבעה שלבים:

+ שלב א’ עלה לאוויר בנובמבר 2013 – כחמש שנים ממועד חתימת ההסכם;

+ במועד סיום הביקורת תוכנן כאמור שלב ב’ (השלב העיקרי בפרוייקט) לעלות לאוויר בספטמבר 2016-  שמונה שנים ממועד חתימת ההסכם;

+ השלב האחרון תוכנן לעלות לאוויר בספטמבר 2018 – עשר שנים ממועד חתימת ההסכם ושבע שנים לאחר המועד שבו תוכנן הפרוייקט להסתיים במקור.

על הגורמים המעורבים בניהול הפרוייקט להקפיד על כך שלכל המשימות שהמכס אחראי לביצוען יוגדרו לוחות זמנים ברורים לסיום, וכן לבצע מעקב שוטף אחר התקדמות ביצוען של משימות אלו ולהתריע לפני ועדת ההיגוי מבעוד מועד על חריגות מלוח הזמנים. כמו כן על אגף מערכות מידע למסור לוועדת ההיגוי דיווחים תקופתיים בנושא תקציב הפרוייקט, לרבות נתוני תכנון וביצוע.

לשלב ב’ התווסף פיילוט, שכלל שני חלקים: פיילוט רשות ופיילוט חובה, ובמסגרתם ביצעו משתמשי המערכת החדשה בדיקות קבלה, בד בבד עם עבודתם הסדירה במערכת הישנה. בלוח הזמנים החדש שגיבש המכס במהלך הבוררות בשנת 2012, בעקבות הכשל המשמעותי ביישום הפרוייקט בשנים 2009-2011, שוב לא הובאה בחשבון השפעתם המלאה של גורמי סיכון מרכזיים בפרוייקט. הדבר גרם לכך שפיילוט הרשות ופיילוט החובה, שתוכננו להימשך כשלושה חודשים כל אחד, נמשכו בפועל זמן רב בהרבה: פיילוט הרשות נמשך כעשרה חודשים, ופיילוט החובה, שהחל במאי 2015 ,אמור להימשך כשנה וחצי.

בדצמבר 2015 – שבעה חודשים לאחר תחילתו של פיילוט החובה – עדיין היו תהליכי ייבוא מרכזיים שלא עבדו במערכת החדשה, ולכן לא היה ניתן לבדוק אותם (או לבדוק באופן מלא תהליכים עסקיים המשיקים להם) במסגרת פיילוט החובה.

תגובת רשות המסים: תהליכים אלו לא עבדו היות שאיכות התוכנה הייתה נמוכה, בבדיקת תהליכים אלו התגלו כל העת תקלות שהצריכו שינויים אשר מנעו את השלמת הבדיקות והפעלת התהליך באופן מלא. רשות המסים עושה כל מאמץ על מנת שמערכת סחר החוץ של מדינת ישראל במועד עלייתה לאוויר תהיה מיטבית לאור חשיבותה.

ליקוי: בסוף 2015, כתשעה חודשים לפני המועד המתוכנן לעלייה לאוויר של שלב ב’, ולאחר שפיילוט החובה יושם במשך למעלה מחצי שנה, טרם הייתה בידי הגורמים המפקחים – מנהל הפרוייקט, מינהלת הפרוייקט וועדת ההיגוי – התמונה המלאה לגבי משכן של כל המשימות שהמכס אחראי לביצוען לקראת עליית שלב ב’ לאוויר, לרבות לוח זמנים מוגדר לסיומן.

תגובת רשות המסים: יובהר, למען הסר ספק, כי בוצע מעקב שוטף על כלל המשימות שבאחריות רשות המסים (אגף המכס) על ידי הגורמים המפקחים, וכן הוצגה תמונה מלאה של התקדמות המשימות לוועדת היגוי, מנהלת הפרוייקט ומנהלת מיכסית. יודגש כי בשלב זה של הפרוייקט קיים לוח זמנים לסיום כל אחת מהמשימות.

ליקוי: בהחלטת ממשלה מאוקטובר 2014 נקבע כי תפקידי רשות התקשוב כוללים בין היתר ליווי של פרוייקטים משרדיים חשובים בתחום התקשוב וביצוע בקרה עליהם. ועדת הפשרות החליטה בדצמבר 2014 כי רשות התקשוב תציג לה את מסקנות בדיקתה בנוגע לפרוייקט ואת המלצותיה. עד מועד סיום הביקורת לא הוציאה רשות התקשוב מסמך המתייחס לפרוייקט במפורש ומסכם את מסקנות הבדיקה בנוגע אליו, בדגש על אירועי הכשל המרכזיים שזוהו בו, ולמותר לציין כי היא לא הציגה אותו לפני ועדת הפשרות, כפי שנדרשה.

חברה א’ אחראית לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה, ובד בבד היא ממשיכה לתחזק בתשלום את המערכת הישנה כל עוד לא עלתה המערכת החדשה לאוויר. היקף הסכמי ההתקשרות של הרשות עם חברה א’ ממועד החתימה על ההסכם המקורי, ספטמבר 2008, ועד מועד סיום הביקורת, מארס 2016, בגין פיתוח המערכת החדשה, בגין הארכת משך התחזוקה של המערכת הישנה ובגין שירותי התחזוקה העתידיים של המערכת החדשה, היה כ- 829 (מהם 158 מיליון ש”ח עבור אופציה שניתנה לרשות להאריך ולהרחיב את שירותי התחזוקה של המערכת החדשה למשך שש שנים, נוסף על עשר שנות ההתקשרות שנקבעו בהסכם המקורי).

מיולי 2011 – המועד המתוכנן לעליית המערכת החדשה לאוויר על פי ההסכם המקורי, ועד למועד סיום הביקורת הוארכה שבע פעמים תקופת ההתקשרות עם חברה א’ לצורך תחזוקת המערכת הישנה,  בפטור ממכרז, בסכום התקשרות כולל של 127 מיליוני ש”ח. בשלושה מקרים הסתיים הליך אישור הארכת ההתקשרות עם חברה א’ בפטור ממכרז באיחור – לאחר שהתחילה התקופה שעבורה התבקש הפטור.  על הרשות להקפיד לקבל את אישור ועדת הפטור של החשכ”ל להארכת ההתקשרות עם חברה א’ מראש, לפני תחילת התקופה שעבורה מתבקש האישור, כנדרש בהוראות תכ”ם. כמו כן, עליה להקפיד לחתום על הסכמי הארכת ההתקשרות עם חברה א’ לפני תחילת תקופת ההארכה, ולא במהלכה.

הרשות התקשרה עם חברה א’ לכל שנת 2014 ושילמה לה דמי תחזוקה בסך כ- 25.4 מיליון ש”ח, אף שוועדת הפטור של החשב הכללי במשרד האוצר אישרה את הארכת ההתקשרות רק לחודשים מארס עד דצמבר 2014 ובסכום של 21.3 מיליון ש”ח בלבד.

בחמישה מקרים חתמה הרשות על הסכמי הארכת ההתקשרות עם חברה א’ כמה חודשים לאחר שהתחילה תקופת ההתקשרות שלגביה נחתמו הסכמים אלו. זאת ועוד, הרשות שילמה לחברה א’ דמי תחזוקה לרבעון הראשון של 2013 בסך 6.3 מיליון ש”ח לפני שהצדדים חתמו על הסכם הארכת ההתקשרות לתקופה זו, בניגוד לכללי מינהל תקין ולהוראות תקנון, כספים ומשק.

התשלום עבור שירותי התחזוקה לשלב א’ של המערכת החדשה שהסתכם במרץ 2016 בכ- 7.4 מיליון ש”ח וצפוי לגדול בכ- 1.4 מיליון ש”ח לכל הפחות, לא עוגן בהסכם התחזוקה המשולב לשתי המערכות, שנחתם בדצמבר 2014.

מיולי 2011 ועד מועד סיום הביקורת הוגדל היקף ההתקשרויות של הרשות עם חברה א’ כמה פעמים בפטור ממכרז, בסכום של כ-445 מיליון ש”ח . ההתקשרויות הנוספות נעשו בנושאים שונים הקשורים לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה העתידית וכן לשם הארכת משך התחזוקה של המערכת הישנה. כאמור, בסך הכול הסתכם היקף הסכמי ההתקשרות של הרשות עם חברה א’ בכ- 829 מיליון ₪, ומכאן שכמחצית מההתקשרויות אושרו במסלול של פטור ממכרז – מסלול שאינו המועדף על פי תקנות חובת המכרזים, התשנ”ג – 1993, בשל לוח הזמנים החדש שנקבע לפרוייקט, נוצר מצב שבו חברה א’ אחראית לפיתוח המערכת החדשה ולתחזוקתה, ובד בבד היא ממשיכה לתחזק בתשלום את המערכת הישנה עד עליית המערכת החדשה לאוויר. על הרשות לתת דעתה למצב זה, שכן הוא עלול להשפיע על שיקולי החברה לזרז או לעכב את פיתוח המערכת החדשה. מצב זה גם מציב את הרשות בעמדה בעייתית של ‘לקוח שבוי’ התלוי תלות גוברת והולכת בחברה א’, המרכזת ידע רב ויכולות לגבי שתי המערכות. על הרשות לנקוט את הצעדים המתבקשים למזעור הבעיות שיוצר מצב דברים זה.

תגובת רשות המסים: למען הסר ספק יובהר כי קבלת שירותי חברה א’ הינה במסגרת זכייתה במכרז פומבי נשוא פרוייקט שער עולמי. יחד עם זאת, פועלת רשות המסים לשימור הידע באגף מערכות מידע על ידי גיוס עובדי מיחשוב תוך כוונה להקטין את התלות בחברה א’. כמו כן בהסכם ההרחבה האחרון עם חברה א’ צוין מפורשות כי רשות המסים שומרת על זכותה להעביר את מתקן התפעול לרשותה ולבצע את עבודות התחזוקה באמצעות עובדיה.

ליקוי: הקושי לבצע את שינויי החקיקה הנדרשים לקראת הפעלת המערכת החדשה הוגדר כבר מתחילת הפרוייקט כסיכון מרכזי. רק במאי 2016 הגישה הרשות למשרד המשפטים תזכיר חוק לתיקון פקודת המכס.  יוצא איפוא, שמנובמבר 2013 הופעל שלב א’ ללא תשתית מעודכנת של פקודת המכס, המעגנת באופן מלא מהבחינה המשפטית את תהליכי העבודה החדשים שיושמו בו ומאפשרת לרשות לאכוף את השימוש בהם. על הרשות לפעול באופן נמרץ לקידום תיקוני החקיקה בנוגע למערכת החדשה, שהם העוגן החוקי להפעלתה, על מנת שיושלמו עוד קודם העלאת שלב ב’ לאוויר.

תגובת רשות המסים: החקיקה נמצאת כעת בשלב של אישור משרד המשפטים, מנהל רשות המסים פועל לקידום ואישור החקיקה עוד לפני הפעלת המערכת.

ליקוי: על רשות התקשוב לבצע הפקת לקחים אופקית מהכשלים שהתגלו בפרוייקט זה, ולבחון פתרונות מערכתיים להתמודדות עם נסיבות דומות ודרכי מניעתן, בין היתר באמצעות מנגנונים חוזיים ואף ייזום תיקוני חקיקה בתחום דיני המכרזים תוך ייסוד מנגנונים שימנעו מראש ‘ספק בעל אישיות כפולה’ ו’יחסי ספק לקוח שבויים’ כגון על ידי מנגנונים של הערכת ספקים וקביעת תקופות צינון.

תגובת רשות המסים: לאור ייחודיות וחשיבות הפרוייקט והיקפו נערך באופן שוטף הליך הפקת לקחים, בשיתוף עם רשות התקשוב הממשלתי.

תגובת רשות התקשוב הממשלתי: רשות התקשוב ביצעה הפקת לקחים מכשלי פרוייקט שער עולמי ויישמה את הלקחים שהופקו, בין היתר, בהנחיותיה לאגפי מערכות המידע, משנת 2015, הכוללות מתודולוגיה וקווים מנחים לביצוע פרוייקטי מחשוב. לעניין זה, רשות התקשוב הממשלתי פועלת לגיבוש נייר מטה ייעודי שיעסוק בהפקת לקחים מפרוייקט שער עולמי, ויתפרסם במהלך שנת 2017. בנייר המתגבש תיכלל התייחסות למנגנונים אפשריים להבטחת התנהלות מיטבית מצד ספקים חיצוניים, גם במצבים אפשריים של ניגודי עניינים או תלות ממשלתית בספקים. עם זאת, מבקשת הרשות להבהיר כי לא ניתן להימנע לחלוטין ממצבים כאלו וכי החלפת ספקים בכל מקום בו מתעוררים חששות כגון אלו תפגע ביעילות העבודה הממשלתית. חלף זאת, יש להעריך באופן זהיר את הסיכונים הכרוכים במצבים אלו, ולבחור במנגנונים שיצמצמו אותם ויבטיחו התנהלות מיטבית של ספקים. בטיוטת הדו”ח מופיעה התייחסות, השוללת מצבים של ‘יחסי ספק לקוח שבויים’ ו’ספק בעל אישיות כפולה’, כפי שנוצרה בפרוייקט שער עולמי. בהקשר לכך הרשות מבהירה כי ‘יחסי ספק לקוח שבויים’ ו’ספק בעל אישיות כפולה’ הם דוגמאות למצבי סיכון אופייניים להתקשרויות עתירות היקף בשירות המדינה, ואינם ייחודיים לתחום התקשוב דווקא.

ליקוי: על רשות התקשוב למנות גורם מטעמה (יועץ חיצוני או בעל תפקיד בכיר במערך התקשוב הממשלתי הרחב או ועדת משנה) שילווה את הפרוייקט באופן הדוק ושוטף, על מנת לסייע בניהולו המקצועי ובפיקוח עליו. כמו כן, על רשות התקשוב להגדיל את התשומות הניהוליות שלה בפיקוח על הפרוייקט ולהיכנס בעובי הקורה כדי להבין לעומקם את הקשיים בביצוע הפרוייקט ולסייע בפתרונם ובכך להביאו לסיומו המוצלח בהקדם.

תגובת רשות התקשוב הממשלתי: יש להבחין בין בקרה על תכניות עבודה לבין ליווי של פרוייקטים משמעותיים, הן לעניין היקף המשאבים המוקצים לטובת הליווי, והן לעניין הקשב הניהולי המופנה לפרוייקט. רשות התקשוב הממשלתי השקיעה משאבים לא מבוטלים בליווי הפרוייקט. הרשות מייחסת חשיבות רבה ומקצה משאבים לטובת בקרת תכניות העבודה השנתיות של אגפי מערכות המידע כחלק מיישום סמכויותיה שנקבעו בהחלטת הממשלה 2097 מאוקטובר 2014. רשות התקשוב הממשלתי תפעל להגביר את התשומות המושקעות בו לאחר גיוסם של יועצים בכירים, באמצעות מכרז לגיוס שירותי ייעוץ המנוהל כיום ברשות. עד לגיוסם של יועצים כאמור תמשיך הרשות לבצע בקרה תקופתית במסגרת דיוני ועדת התקשוב העליונה, והצגת סטטוס הפרוייקט בוועדה אחת לרבעון.  

***הערות עורך Read IT Now: באתר זה פירסמתי שבע ידיעות ובהן התייחסויות לפרוייקט “שער עולמי”.